能源局解析《水电站大坝安全监管规定》新内容

4月1日，国家能源局起草的《水电站大坝运行安全监督管理规定》（以下简称《规定》）由国家发展和改革委员会以第23号令公布实施。与2004年12月原国家电监会颁布的《水电站大坝运行安全管理规定》（以下简称3号令）相对照，此次《规定》重点在哪些方面进行了补充和修订？国家能源局电力安全监管司主要负责人日前接受了本报记者采访，详细解析了《规定》的新意修订重点 适用范围更为明晰，企业安全主体责任更加明确，大坝改扩建、降等、退役须报批，科学调整定期检查周期，完善安全注册登记制度，明确监管机构职责，强化法律责任与原电监会3号令相比，《规定》重点对“适用范围”、“运行管理”、“定期检查”等内容予以了修订。在适用范围界定方面，相较于此前“电力系统投入运行的大中型水电站大坝”表述，《规定》进一步明晰了适用范围，即“以发电为主、总装机容量五万千瓦及以上的大、中型水电站大坝”。对此，国家能源局电力安全监管司相关负责人指出，十年来，我国水电事业快速发展，水电投资主体多元化，“原电力系统”概念已难以界定。此外，鉴于水电站装机容量和工程规模等因素决定了其在国民经济建设中的重要性，按照水电站主要功能、装机容量和工程规模来界定适用范围比较合理、也更加清晰。关于大坝运行安全责任，《规定》第四条明确指出：电力企业是大坝运行安全的责任主体，应当遵守国家有关法律法规和标准规范，建立健全大坝运行安全组织体系和应急工作机制，加强大坝运行全过程安全管理，确保大坝运行安全。与此同时，《规定》还进一步界定了大坝委托专业技术服务的安全责任。据悉，近年来，有些业主单位根据专业化、市场化服务管理理念，自己不配置大坝管理机构、管理人员和技术人员，大坝安全相关具体工作委托社会服务单位承担。这种管理模式容易出现职责不清、工作不到位的情况。依据新《安全生产法》第十三条，此次修订在《规定》中明确了此种情况下大坝安全责任仍由委托　 方承担。在运行管理部分，《规定》在明确水电站大坝安全监测、信息报送、安全检查、防洪度汛、应急管理等工作要求基础上，对大坝改扩建、降等、退役（包括报废、拆除或拆除重建）等新情况、新问题提出了原则性要求：“任何单位、部门不得擅自改变或者调整水电站原批准的功能。任何改变或者调整水电站功能的方案，应当依法报有关项目核准（或者审批）部门批准。”据记者了解，近年来，水电站功能改变或调整、工程改造或扩建的情况逐渐增多，如浙江富春江水电站船闸扩建改造（改变原船闸功能及部分结构）、广西拉浪水电站扩机（坝体改建发电引水进水口）等项目。工程降低等别以及大坝退役的情况也逐步出现。截至2014年底，在国家能源局注册的大坝中，运行年限最长的已达103年，运行50年以上的大坝有30座。随着运行年限较长的大坝越来越多，以及社会、经济的快速发展，有些病坝、险坝的补强加固处理可能不经济、不适宜或可以由其他手段替代，报废、拆除或拆除重建等大坝退役个案会逐渐出现。“这些新的情况和问题必然改变大坝安全管理模式及大坝运行方式，甚至对大坝原结构造成永久性改变，很大程度上将影响大坝运行安全。”该负责人表示，“对此，依据国家发展改革委第11号令 《政府核准投资项目管理办法》要求，此次《规定》明确，水电站功能改变或调整、工程改造或扩建、工程降低等别以及大坝退役，均应当依法报有关项　 目核准（或审批）部门批准。”在“定期检查”一章中，《规定》重点明确了大坝安全定期检查和特种检查的总体要求，明确了大坝安全等级评定的标准、级别以及病坝、险坝处理要求，将原电监会3号令第十九条要求的“定期检查一般每5年进行1次”修订为“定期检查一般每五年进行一次，检查时间一般不超过一年半。首次定期检查后，定期检查间隔可以根据大坝安全风险情况动态调整，但不得少于三年或者超过十年”。“此项修订意在满足大坝安全风险管控的前提下，进一步减轻企业负担。定期检查和特种检查工作具体组织情况应依照《水电站大坝安全定期检查办法》执行。”该负责人如是说。在“注册登记”一章中，《规定》第二十四条明确“在规定期限内不申请安全注册登记的大坝，不得投入运行，其发电机组不得并网发电。”《国务院办公厅关于集中开展安全生产领域“打非治违”专项行动的通知》明确“打非治违”的重点内容之一就是“无证、证照不全或过期、超许可范围从事生产经营建设，以及倒卖、出租、出借或以其他形式非法转让安全生产许可证的”，要求“对存在非法生产经营建设的单位，一律责令停产整顿，并严格落实监管措施”。水电站大坝安全注册登记属于《水库大坝安全管理条例》规定的行政许可审批项目，水电站大坝不按规定进行安全注册登记而发电机组并网发电属于　 非法生产经营，按照《国务院办公厅关于集中开展安全生产领域“打非治违”专项行动的通知》要求，应当停产整顿。发电机组并网发电是水电站生产经营的具体形式，大坝未按规定安全注册登记的水电站，其发电机组就不应并网发电。在水电站大坝运行安全监管实际工作中，有少数大坝运行管理单位不顾大坝运行安全对社会公共安全的影响，拒不按照要求进行大坝安全注册登记。因此，为了有效推进大坝安全注册登记这项行政许可审批工作，保证大坝运行安全和社会公共安全，此次修改时细化并明确了“在规定期限内不申请安全注册登记的大坝，不得投入运行，其发电机组不得并网发电”的具体要求。关于监管机构职责方面，《规定》明确了国家能源局及其派出机构、大坝安全监察中心在水电站大坝运行安全监督管理工作中的职责和分工。原电监会颁布的《水电站大坝运行安全管理规定》中没有明确原电监会派出机构（改革后为国家能源局派出机构）水电站大坝运行安全监督管理方面的职责。本次修改，对国家能源局派出机构大坝运行安全监督管理职责予以补充，对国家能源局大坝安全监察中心职责进行了完善。在“法律责任”一章中，根据《安全生产法》，强化了电力企业、专业技术服务单位的法律责任，加大了对大坝运行安全管理中违法违规行为的处罚力度，并且明确了监管机构人员的法律责任。新增要点 大坝蓄水后安全备案、安全生产不良信用记录和“黑名单”制度，其他水工建筑物安全管理要求“关于新建大坝蓄水安全鉴定后将有关安全资料和安全管理情况报送国家能源局大坝中心备案的规定，也属于新增内容。”该负责人对记者表示。目前，从大坝建设和运行实际情况来看，大坝蓄水后即发挥挡水作用，蓄水期大坝安全事件易发多发。为加强大坝运行全过程安全管理和大坝安全管理建设期、运行期的衔接，专门增加了此内容。根据新 《安全生产法》要求， 《规定》第六章在强化电力企业、专业技术服务单位法律责任的同时，依据《国务院安委会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》，增加了将电力企业和技术服务单位失信行为列入安全生产不良信用记录和安全生产诚信“黑名单”的有关内容。该负责人介绍说，此次《规定》还新增了关于水电站其他水工建筑物安全管理的要求。据悉，2009年，俄罗斯萨扬-舒申斯克水电站发生了 “75人死亡、3台发电机组报废、厂房严重损坏”的特别重大事故。事故表明，水电站输水隧洞、压力钢管等输水设施和水轮机组一旦失事，也会对电站安全生产和下游社会公共安全造成灾难性后果。“因此，在附则中增加了关于水电站其他水工建筑物安全管理的规定，要求电力企业对这些设备、设施参照本规定开展安全检查等管理工作。”该负责人指出。背景链接《水电站大坝运行安全监督管理规定》主要内容共七章四十六条。第一章“总则”明确了《规定》制定的目的和依据、安全管理方针、适用范围、责任主体以及监管职责；第二章“运行管理”明确了水电站大坝安全监测、信息报送、安全检查、防洪度汛、应急管理等工作要求，并且对大坝改扩建、降等、退役等新情况、新问题也提出了原则性要求；第三章“定期检查”规定了大坝安全定期检查和特种检查的总体要求，明确了大坝安全等级评定的标准、级别以及病坝、险坝处理要求；第四章“注册登记”明确了大坝安全注册登记制度，规定了大坝安全注册的条件、注册等级、备案及相关管理要求；第五章“监督管理”明确和细化了国家能源局及其派出机构和大坝中心大坝安全监督管理工作内容和方式；第六章“法律责任”明确了电力企业、专业技术服务单位、大坝运行安全监管机构的法律责任。第七章“附则”明确了水电站其他相关设施安全要求、配套文件的制定以及本规定施行时间等。