中国不缺煤，但为何今年煤价疯涨?

10月20日上午9时许，晋能控股煤业集团煤炭运销总公司，副总经理黄永明听取14个子公司汇报七省市及内部电厂保供情况。保供会从10月13日起召开，每天上下午各一次。作为山西省最大的煤炭企业，晋能控股的煤炭产能约为4.4亿吨，年产量占山西总年产量的三成。今年四季度，晋能控股承担着江苏、吉林、辽宁、安徽等七省市2070万吨煤炭保供任务，同时还要给省内24个电厂供煤1280万吨。

9月29日，山西与14省(区市)签订了今年四季度煤炭中长期保供合同。按国家发改委要求，山西、内蒙古、陕西三个产煤大省(自治区)四季度分别承担5300万吨、5300万吨、3900万吨，合计1.45亿吨的长协保供量。

粗略估计，在北方供暖季，煤炭消费量比非供暖季要高出将近三成。随着国家发改委等部门密集举措的出台，煤炭供需形势持续好转。11月4日，全国统调电厂存煤达1.14亿吨，可用20天。其中，东北三省电厂存煤可用32天。5500大卡动力煤港口价已降至1200元/吨左右，内蒙古多家煤企主动下调坑口煤售价至1000元/吨以下。

这场缺煤少电，煤价暴涨风波背后，既与制造业回流带来的用电、用煤需求骤升有关，更暴露出煤炭行业供给侧改革后的产能受限问题。同时，也显现出当下对新能源过度依仗、煤电市场化程度不一的困局。

德国Agora能源转型论坛高级顾问、美国哥伦比亚大学全球能源政策中心客座研究员涂建军对《中国新闻周刊》说，总体来说，中国多省煤炭供不应求和“拉闸限电”，反映出长期结构性问题。中国的能源行业是混合计划经济和市场经济的体制，“在顺风顺水的时候，会有两个体制的双重红利;当遇到问题的时候，就会受到两个体制缺陷的双重暴击，现在我们就遇到这一情况了。”

增产之难

黑色的煤山，黑黢黢的矿工，幽深的巷道，是人们对于矿井的想象。但当《中国新闻周刊》置身山西大同的晋能控股煤业集团塔山矿，既没看到典型意义上的矿工，也看不到煤的影子。目之所及，是一片现代化的厂房。能提醒人这里是矿区的，是7个高达50多米、直径20多米的精煤仓，及连接洗煤厂和精煤仓的长长的运煤栈桥。

这里是全球设计开采能力最大的单井口井工矿，年生产能力为2500万吨，未来还能服务约77年。当煤层离地表远时，一般选择向地下开掘巷道采掘煤炭，此即为井工煤矿。

在塔山，工作人员只起到应急值守的作用，煤炭生产早已实现了现代化自动化，双筒采煤机地下割煤，再由运输皮带拉往地面，经过洗煤厂洗选成为精煤，之后通过一条长19.29公里的铁路专用线，并至大同到秦皇岛港的铁路。大秦线是国内“西煤东运”的第一大动脉，年货运量超过4亿吨。

有了保供指标，晋能控股集团四季度商品煤产量预计超过9000万吨。在煤炭运销总公司的调度室，墙上贴着七省市和内部电厂保供任务的分解表。进门右手边的大屏幕上，投影着七省市各用户保供任务进度表，包括保供量、月计划、日计划、保供运输方式、日完成量、完成率等指标。

塔山矿原定今年商品煤的生产目标是2326万吨。为了保供，四季度要增产100万吨商品煤。也就是说，在80天里，平均每天要多产15000吨原煤。原煤经过洗选，排除15%左右的矸石等才能成为商品煤。大同煤炭分布横跨侏罗纪及石灰二叠纪两个地层，距今上亿年。以原同煤集团所属的十几个煤矿为例，煤炭埋藏的深度都在400米左右。

李珂是塔山矿综合机械化采煤办主任，每个月要上班28天左右，下井班大约20个。保供期间，他多在井下的生产班工作。他对《中国新闻周刊》说，塔山矿共有3个综采工作面，为保供，每个工作面每天要多生产5000吨煤。煤矿生产施行四六作业制，即每天4个班，每个班6小时，分为三个生产班和一个检修班。检修班专门检修设备，时间为下午3点至9点。现在为了增产，便将每天的检修时间压缩至4小时甚至是两小时，延长生产时间。矿工正常交接班，但机器不停机。这意味着，检修甚至要在机器运转过程中进行，难度增大。

即便是这样智能化、高效率、高产量的矿井，在增产效率和潜能上也很难与另一产煤大省内蒙古的煤矿相比。二者最大的差别在于，内蒙古的矿多属于露天矿，剥离土层就可以开采。那里的煤矿埋深平均只有120米左右，煤层较厚，因此开采难度低且产量大。

鄂尔多斯是内蒙古煤矿的典型代表。内蒙古自治区能源局副局长张占军对《中国新闻周刊》介绍说， 2020年，鄂尔多斯煤炭产量达6.7亿吨，占全区年产量六成。鄂尔多斯322座煤矿中，露天煤矿150座，规模小的也在90万吨、120吨级别。鄂尔多斯也因此成了一座“不差钱”的城市。2020年，在中国70个不包括直辖市与省会城市的地级市人均GDP排行榜上，来自西部的鄂尔多斯超过众多东部沿海城市，仅次于无锡、苏州和珠海之后，位列第四。

国家大型央企华能集团的伊敏煤矿是国内最大的露天矿，位于与鄂尔多斯相距近两千公里的蒙东呼伦贝尔大草原上。今年核增产能后，具备3500万吨/年的产能。10月下旬，《中国新闻周刊》在伊敏煤矿看到，剥开土层大约91米深，一处12平方公里的煤田正在开采，开采面积相当于1680个标准足球场大小。该矿每年以350米左右的速度“开疆拓土”。

今年8月起，内蒙古能源局先后三批核增89处煤矿共计1.38亿吨/年的产能，其中后两批共计72座煤矿从10月7日起按核增产能生产，共计新增产能9835万吨/年，若按季度划分，内蒙古煤矿四季度新增产能为2458.75万吨。

相比之下，山西煤矿绝大多数都是矿井，无论开采成本还是效率，都难敌内蒙古矿。山西金正能源科技有限公司首席专家曾浩介绍说，山西煤矿的平均开采深度估计在250~300米。在井下生产，要考虑矿压、通风等安全问题。开采过程中，要搭建支架来支撑顶板防止坍塌，还要铺就整个由下至上的运输系统。

北京能研管理咨询有限公司技术总监焦敬平对《中国新闻周刊》说，井工矿实际产量取决于采煤、运输等各系统中最小系统的能力，即木桶效应。今年，国家发改委在二三月份与七八月份先后两次提出保供任务，使不少煤矿在今年10月底至11月中下旬之间即将完成全年的生产指标，有的煤矿甚至已经最大负荷生产。考虑到安全、系统能力等因素，第四季度增产能力实在有限。

10月6日，山西省煤电油气运协调保障领导小组下发通知，将2021年1~8月已完成全年产量的51座煤矿及2021年省内拟核增产能的98座煤矿都列入保供名单，预计这些煤矿第四季度将增产2867.5万吨。曾浩解释说，山西第四季度的长协保供量与内蒙古一样，新增产量绝大部分也将用于保供，但山西的煤炭供应由于增量不足，可能还需要依靠一部分存量。增产煤矿中，有一些年头比较久的煤矿，井下资源条件不好，“强行扩大工作面，会造成安全隐患”。有些矿井，即使批了核增，从人员、设备、技术条件来说，提升产能需要一定时间，实际上难以增产，“从效果来说，会打个折扣”。

增产之难在老矿体现得更为明显。晋能控股煤业集团的晋华宫矿，与世界文化遗产云冈石窟仅一河之隔，于1956年建成投产，2010年前后曾达到500万吨的年产量。由于矿产资源所剩不多，巷道收缩，产量逐年递减。按照一年采200万吨计算，晋华宫矿的寿命只剩下10年。

煤矿越深，开采难度越大，成本也高。一位业内人士对《中国新闻周刊》说，像智能化程度比较高的井工煤矿，一吨煤开采成本在200元上下。年头久的井工矿开采成本则高达五六百元。像晋华工矿这样有着六七千员工的老矿井，由于人力成本因素，开采成本会更高。相比之下，内蒙古露天矿的开采成本要低得多，是每吨100元~150元。

在保供任务下，晋华宫矿每天要产出原煤量将近1万吨，这几乎已达到了运输皮带最大负荷。晋华宫矿相关负责人说，当下，只有满负荷生产，不出丝毫差错，才能完成保供。

为了保供

令晋能控股头疼的不仅是增产的难度问题。据初步统计，在该集团此次保供的煤炭中，与电厂需求类型不符的无烟煤达162万吨。无烟煤多用于化工生产，也并非不能用于发电，关键在于，要能与电厂锅炉型匹配。

按挥发分等指标，煤炭可分为无烟煤、烟煤与褐煤三大类，其中烟煤是个大家族。在正常的年份，无烟煤一般不会被用作电煤。但眼下，为了保供，晋能控股要减少、甚至停止非电煤、非供热煤的销售。晋能控股一位内部人士说，当下所有高价位的炼焦煤、建材煤、化工煤，只要是“适合于电煤的品种，都用于电煤保供”，而顾不上实际是否真能与需求相匹配。

晋能控股晋城地区煤矿出产的无烟煤，有着高硫分高热量特征，高硫分达不到电厂燃烧的环保要求。此外，无烟煤的挥发分都在10%以下。而此次保供电厂由于炉型所限，要求煤的挥发分要达25%以上，挥发分过低，就会导致锅炉烧不着。对此，这位晋能内部人士称，解决的办法是让六省市调换需要无烟煤的厂家，或上报国家发改委，将无烟煤供给其他需要的省份。此外，晋中区域产出的炼焦煤，也只能大体满足电厂需求，电厂在买回后还要再自行掺配，才能达到锅炉燃烧需求。

刘唐是山西一位在煤炭行业浸淫了30年的贸易商。他的观察中，在当下保发电保供热的形势下，其他行业用煤常常出现断供。他举例说，浙江荣盛集团是国内民营龙头石化企业之一，之前荣盛的化工用煤都由国内第一煤企神华集团(现与中国国电合并成国家能源集团)提供，“我们想介入都进不去”。但在今年10月之后，神华一度不再给荣盛提供化工煤，荣盛只能到市场上找煤。

冯刚是山西一名从业十年的煤炭贸易商。据他了解，眼下只有电煤有一定保证，一些下游化工厂家的用煤、钢厂的炼焦煤都处于低库存。刘唐还称，往年煤炭企业大多会超产，此次保供增产，不过是将以往没有纳入统计口径的产能纳入，将违法的生产合法化。

华北电力大学经济管理学院教授袁家海分析说，去年全国原煤产量为39亿吨，今年产量可能会比去年增加2亿吨左右，再加上进口煤预估有3亿吨，总供给量为44亿吨上下。今年全国的煤炭消费量估计要比去年增加3亿吨，达到44亿吨。因此供需处于紧平衡状态。如果再考虑煤炭运输在途的影响，可能会在某一时间段出现供应缺口。

焦敬平说，受到拉尼娜事件影响，如果今冬气温较低，再遇上雨雪天气，道路上冻被封，公路货运就会受限。2008年初的冰雪灾害，就令煤炭运输受到影响。在需求大增背景下，即便今冬天气不比去年更糟，“保供依旧比较悬”。

袁家海还指出，如今煤炭生产都集中在全国30多家央企与地方企业手中，煤炭市场实际上是一个寡头垄断市场，“其联合操纵价格行为的动机是非常强的”。从重点煤炭企业公布的1~9月煤炭生产和供应数据来看，一些龙头企业增产幅度不大，有的企业供应量还在下降。

10月27日，国家发改委价格司连续召开会议，专题研究如何界定煤炭企业哄抬价格、牟取暴利的判断标准和认定方法。10月29日，国家发改委发布消息称，近日，通过对全国所有产煤省份和重点煤炭企业煤炭生产成本调查，发现煤炭生产成本大幅低于目前煤炭现货价格，煤炭价格存在继续回调空间。袁家海认为，在当下重点电厂存煤有保障的情况下，“应重点关注地方靠燃煤锅炉供热及居民供暖的用煤问题”。

10月5日，晋能控股发出了满满装载了保供煤炭的第一列火车，这也是晋陕蒙地区第四季度发出的首列保供煤。黄永明对《中国新闻周刊》说，晋能控股在整个山西省保供任务完成进度中居于前列。但以往，晋能控股每天的煤炭运输装车数为7500列，如今每天需要增加2000多列。将2030万吨分拆到90天，每天要完成22万吨运量。由于运力紧张，截至10月27日，晋能控股累计向6个省区市发运保供煤炭355.34万吨，比预定计划少250多万吨。

在此次晋能控股的保供煤矿中，一些煤矿并不通铁路。以往，这些矿井出产的煤炭会就近销售。如今为了保供，这些煤炭需要先通过公路拉到最近的发煤站，从铁路发运到港口，“港口装船后才算保供”。在这些煤矿中，不乏过去资源重组的整合矿井。这些矿井出产的原煤热值只有3000大卡，此次保供煤炭至少要4300大卡，因此，煤炭要先送洗煤厂洗选后再发运。这样的煤炭从开采出来，到港口装船，整个链条较长，最起码要15天。

中国的煤炭资源，呈北多南少、西多东少的储藏格局，供给与需求正好是逆向分布。晋陕蒙是绝对的产煤大户，产煤地有着“三西”(山西、陕西、蒙西)的说法。2020年，山西煤产量为10.63亿吨，占全国原煤产量近三分之一，居全国之首。晋陕蒙三省(区)原煤产量27.9亿吨，占全国总量的超七成。早在1979年，山西年煤炭产量就突破了亿吨大关。1980年代，国家开发陕西省的榆林神府煤田，内蒙古抓住机会，申请将鄂尔多斯东胜煤田一起开发。于是榆、鄂二市构成了如今塞北的“能源双雄”。两市所辖面积，几乎涵盖了黄河整个“几字湾”内部。

曾浩分析说，从需求端来看，珠三角和长三角地区动力煤占到国内年动力煤用量的30%，约10亿吨。两湖一江(湖南、湖北、江西)地区也是用煤省份，很少产煤，但用量不如珠三角、长三角大。东三省用煤量不大，占到全国8%，但缺煤比较厉害。到冬季，东三省用煤比例会上升到10%~11%。全国煤炭外调集中在晋陕蒙新4个省(区)。2020年，晋陕蒙调出煤炭17.3亿吨左右，超过三地产量的六成。

煤炭长途运输要么靠铁路，要么靠铁水联运。袁家海对《中国新闻周刊》说，近年来，由于去产能等原因，云南、贵州等地一些煤矿被关闭，导致包括重庆在内的西南地区缺煤较严重。而这些地方一直以来煤炭较难运进去，“江西也历来是煤炭运输末梢”。如果煤炭先从秦皇岛港等环渤海各港口入海，再沿长江往上游运，即铁水联运海进江模式，内蒙古、山西的“黑金”运到江西要7.5天，运到重庆需要11天，再考虑过驳和过闸时间，还要往后延长1~2天。

2019年9月，内蒙古浩勒报吉至江西吉安的浩吉铁路开通，连接起煤炭主产区与“两湖一江”地区，实现“北煤南运”的直达。粗略计算，通过浩吉铁路，内蒙古、山西的煤运到江西仅需1~1.5天，经浩吉铁路再水运抵达重庆只需5天多一点。然而，问题是，由于浩吉铁路配套集疏运系统建设严重滞后，掣肘了其运力的发挥。2020年，浩吉铁路的运输量只有2500万吨左右，占到其年设计运力的一成。

“中国不缺煤，只是供给侧改革太猛”

刘唐从未见过如此疯狂的煤炭市场。煤价按出售地点不同分两种：在矿区就地销售称为坑口价;在港口销售称为港口价。在刘唐的认知中，在此轮煤炭价格暴涨前，坑口价一周上涨5元就已算比较大的波动。从今年9月初开始，坑口价一天上浮三次，每次上涨百元。10月中旬，5500大卡的煤炭坑口价一度突破2000元/吨，远超煤炭“黄金十年”的千元煤价。

2002年~2011年被称为煤炭行业的“黄金十年”。在这十年里，中国煤炭年产量从最初的13.8亿吨增至2011年的35.2亿吨。煤价增加约两倍，全行业利润从2002年的23亿元暴增至2011年的3246亿元。煤炭正是在此时被称为“黑金”。

在刘唐的记忆中，2008年，煤炭港口价已达到1080元/吨的高位，按价格周期和市场规律，到了2009年煤价本该往下走。但2008年，山西开始整合煤炭资源，兼并重组煤炭企业，在这一过程中，大量民营小矿井停产、关闭，山西的煤老板们纷纷被迫转型。

所谓煤矿资源整合，就是将一块煤田周边数个小矿井关闭，整合成大矿井，改为一个井口。这其中最核心的一点，是将整合矿井变为国有控股，煤老板可参股。矿井整合需要三年左右建设周期。这期间，山西煤炭生产受限。与此同时，中国为应对全球金融危机而出台的“四万亿”刺激计划，使得煤炭下游行业恢复快速增长，其速度超过全国煤炭产量增速，导致需求出现缺口，煤价因而继续维持高位。也就是说，煤炭行业之所以能有长达十年的黄金期，也与政策有关。

当山西在重组煤炭资源的时候，陕西、内蒙古煤炭产业乘势而上。实际上，内蒙古早在山西之前就动手进行煤炭资源整合。当山西到2010年关闭千余座小煤矿时，内蒙古已经提前五年完成了矿业秩序整顿。因此，在2009年~2019年的十年间，除了中间的2014、2015两年外，内蒙古煤炭年产量均居全国第一，山西退居第二。

到了2012年，煤炭行业出现产能过剩，煤价开始走下坡路。刘唐记得2012年下半年，5500大卡的煤炭港口价已经逐步回落至700多元，此后四五年，煤价又下跌了三四百元。内蒙古一家煤矿企业的管理者回忆，2015年时，煤炭产业产能过剩达到顶峰，他供职的虽然是一家央企，也遭遇过几个月发不出工资的窘境。

中国的国有煤矿往往规模庞大，养活着一个村镇、一个片区甚至是一座城市。如果煤矿倒闭了，数以万计的人都会有生计问题，由此带来的连锁效应是社会不能承受之重。在这种情况下，中央政府出手了。

2016年2月，国务院下发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出从当年开始，用3到5年，退出产能5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量。这份文件提出了著名的“276政策”，即从2016年开始，按全年作业时间不超过276个工作日的标准来重新确定煤矿产能，原则上法定节假日和周日不安排生产。但这一政策实施后，很快又导致煤炭短缺、供应不上。5500大卡煤炭港口价由2016年初345元/吨飙升至年底741元/吨，这使得“276政策”不到一年就退场。

2016年开始的供给侧改革，使当年全国原煤产量较2015年下降了3.4亿吨，达34.1亿吨。根据信达证券分析师左前明等今年6月初发布的报告，为了平抑由此带来的煤价上涨，2017年以来，相关部门又释放了一批未批先建、超能力生产煤矿的产能，使其合法化。此后原煤产量逐步回升，2019年的原煤产量升至38.5亿吨。

一位业内人士称，2017年~2018年，全国电力消费增速超预期。而“276政策”与落后产能退出政策的影响，再加上多年低价位导致的市场出清，使煤炭的产能利用率下降，这需要时间来恢复。这两年间，供需错配造成煤价大幅反弹并持续保持高位。

对于供给侧改革，如是金融研究院院长管清友在2018年的一篇文章中认为，国有企业是本轮去产能的最大受益者，得益于去产能带来的垄断溢价，利润大增。同时，行政化去产能措施对民营企业有一定“挤出”效应，使得国企强者恒强。

2019年以来，去产能仍在继续，同时释放先进产能。但在2017~2020年，核准新增产能呈逐年衰减趋势。左前明称，去产能再叠加“双碳”目标的提出等因素，使得煤炭供给增量收敛，“十四五”期间，煤炭产能相对不足将成主要矛盾。

2019年，国家发改委等部门要求加快退出落后和不安全的煤矿，当年基本退出晋、陕、蒙、宁等4个地区30万吨/年以下的煤矿，严格新建改扩煤矿准入，停止核准晋、蒙、陕三省区新建和改扩建后产能低于120万吨/年的煤矿。根据左前明等人的报告，2017年~2020年全国累计扩增的煤矿产能超过 2 亿吨，2016 年至今新增产能约 3.45 亿吨。但截至2020年底，全国累计退出煤矿5500处左右、退出落后煤炭产能10亿吨/年以上。

焦敬平说，得益于天然开采条件好，去产能政策对内蒙古的煤炭生产基本没有影响，因为当地几乎没有小矿。内蒙古自治区能源局副局长张占军也对《中国新闻周刊》表示，去产能恰恰进一步提升了内蒙古提升的煤炭供应能力。退出来的产能指标可以在市场上交易，南方、东北一些省份煤矿规模比较小，也面临资源枯竭，而内蒙古还有资源，需要购买很多产能指标，产能就逐渐向内蒙古集中，但这会使区域间的供需错配进一步加剧。

超产曾经是增加煤炭供应的重要手段。比如，一座核定生产能力为100万吨/年的煤矿，实际可能一年生产三四百万吨，露天矿的超产会更多，可能达10倍、20倍。但在近两年对超产管理日趋严格与“煤炭超产入刑”的规定下，超产现象有所减少。此外，内蒙古最近受煤炭反腐“倒查20年”的影响，煤炭产量减量严重，2020年煤炭产量同比减少8500万吨。

一位国有煤炭企业相关负责人说，矿井生产还有着安全和环保压力。此轮保供前，“相关部门下井检查时，煤炭几乎就停产了，有的矿为了安全目标，夜里也不出煤”。曾浩分析说，相较晋、陕两省，内蒙古的露天矿受环保制约更大，从去年开始，露天矿拿地就比较困难。今年三季度在国家发改委的协调下，这一问题才得到了有效解决。

上海交通大学上海高级金融学院教授陈欣对《中国新闻周刊》说，此轮煤价暴涨，并不意味着中国缺少煤炭资源。“中国不缺煤，但因为政府供给侧改革用力太猛，才导致缺煤。只要给予一定时间，煤炭供应完全能够恢复”。国内煤价暴涨背后，还有着全球能源供应紧张、世界经济周期等更宏观的原因。

今年6月底，国家发改委经济运行调节局相关负责人接受新华社专访时称，煤炭生产供应总体稳定，价格不存在大幅上涨基础。预计7月份煤价将进入下降通道，“价格将出现较大幅度下降”。但这一预期并未实现。

袁家海对此解释说，煤炭供给侧改革，无论是去产能，还是释放产能，从研究到开始实施，都有一定周期，“一定存在市场需求与政府干预不会衔接那么好的情况”，会有所谓类似调整过度、反应滞后的问题。

鄂尔多斯人吴猛在煤炭行业摸爬滚打了20年，经历过巅峰也经历过低谷。面对眼下火爆的市场，他却高兴不起来。“这让人有点害怕。”他最大的担忧是，今年价格涨得这么高，等到跌下去的时候，可能会跌得很惨。当社会普遍都用不起煤的时候，就意味着它可能很快又要遭到政府的强力调控或替代了，到了那个时候，将会有多少人失业?

对于产煤大省而言，它们还面临着更加两难的选择：一方面是国家希望节能减排、实现“双碳”目标及保护生态，一方面，煤炭资源日益在向晋陕蒙集中。袁家海就对此表达了他的担心：内蒙古与山西对煤炭依赖越大，未来退煤的压力越大，减煤对当地经济社会和就业带来的影响也就越大。同时，“躺”在煤炭上挣快钱，当地产业转型升级的动力就越弱。

(刘唐、冯刚、吴猛为化名，实习生曹媛、田然对本文亦有贡献)