煤炭税改：当前是改革好时机

　　10月9日，财政部和国家税务总局联合下发《关于实施煤炭资源税改革的通知（财税[2014]72号）》（下称72号文），10日，财政部和国家发改委联合下发《关于全面清理涉及煤炭原油天然气收费基金有关问题的通知（财税[2014]74号）》（下称74号文）。以上两个通知的下发，意味着历经多年讨论之后，煤炭资源税改革终于迈出实质性一步，同时，以资源税改革为契机，全国煤炭行业清理收费基金工作也将取得重大进展，煤炭行业税费将更加规范。

　　72号文指出，从2014年12月1日起，在全国范围内煤炭资源税实行从价计征改革，煤炭资源税税率区间为2%-10%，各地具体适用税率由省级财税部门在这个幅度内，根据本地区清理收费基金、企业承受能力、煤炭资源条件等因素提出建议，报省级人民政府拟定。另外，同时还提出了税收优惠政策，对衰竭期煤矿开采的煤炭，资源税减征30%，对充填开采置换出来的煤炭，资源税减征50%。74号文提出，自2014年12月1日起，在全国范围统一将煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费费率降为零，停止征收煤炭、原油、天然气价格调节基金，取消煤炭可持续发展基金（山西省）、原生矿产品生态补偿费（青海省）、煤炭资源地方经济发展费（新疆维吾尔自治区）。还提出，各省、自治区、直辖市要对本地区出台的涉及煤炭、原油、天然气的收费基金项目进行全面清理。

　　关于本次煤炭资源税改革和清理税费工作，笔者有两点感想：一个是将矿产资源补偿费降至零是中央政府在利益分配上作出的让步，很让人惊喜；另一个是自主确定煤炭资源税税率使地方政府获得了更多自主权，但也使部分资源地政府面临难题。

　　矿产资源补偿费为零让人惊喜

　　根据文件精神，此次煤炭资源税改革与清理税费工作不仅全面清理各地出台的涉煤收费基金项目，更提出将煤炭、石油和天然气的矿产资源补偿费全部降至为零。

　　矿产资源补偿费属于行政事业性收费，中央与地方分成，其中，中央与省、直辖市5:5分成；中央与自治区4:6分成。1997年修改后的《矿产资源补偿费征收管理规定》规定，在中华人民共和国领域和其他管辖海域开采矿产资源，应当缴纳矿产资源补偿费，其中，石油、天然气和煤炭的矿产资源补偿费费率均为1%。由于矿产资源补偿费的征收目的与方式和资源税相似，存在重复征收嫌疑，多年前笔者就建议，为了避免重复征收和减轻企业负担，在将资源税改为从价计征时，有必要取消矿产资源补偿费。但是，或许是因为矿产资源补偿费和资源税的归属不同，中央和地方存在利益协调的问题，2011年石油和天然气资源税改革政策出台时，并未提及矿产资源补偿费的问题。

　　目前有关部门对政策作出修改，将煤炭、石油、天然气矿产资源补偿费降至为零，说明中央在与资源地利益分配方面做出了让步。按照原煤产量37亿吨，吨煤坑口平均售价300元测算，理论原煤销售总额约1.2万亿，按照1%的煤炭矿产资源补偿费费率，全年全国煤炭资源补偿费约120亿。按照全国范围内中央与地方平均4.5:5.5的分成比例测算，将煤炭矿产资源补偿费降至零，中央政府将让利资源地政府54亿元。在将油、气矿产资源补偿费降为零的同时，虽然将其资源税税率相应的提高了一个百分点，但由于新政策在油、气资源税征收方面提出了更多的优惠政策，油气企业实际承担的资源税费整体上是下降的。同样，将煤炭矿产资源补偿费降至零，也将在一定程度上减轻煤炭企业的资源税费负担。

　　在煤炭行业景气急剧下滑，资源地政府涉煤税费收入锐减的情况下，中央政府能够将煤炭矿产资源补偿费降至零，主动让出部分利益，为煤炭行业减轻税费负担，促进资源地经济可持续发展，这无疑是让人感到惊喜的。

　　自主定税将使资源地面临难题

　　煤炭资源税改革方案与三年前推出的油、气资源税改革方案相比，一个主要不同在于，油、气资源税税率是中央政府确定的全国统一税率，今次中央政府并未确定全国统一的煤炭资源税税率，而是提出了一个幅度为2%-10%的税率区间，各地具体执行税率由省级政府自主确定。自主确定煤炭资源税税率无疑使省级政府获得了更大的自主权，但在当前煤炭行业陷入颓势和地方政府涉煤税费锐减的情况下，如何确定各地的资源税税率也将是地方政府面临的一道难题，对煤炭经济依赖过高的省区尤其如此。

　　近两年煤炭价格大幅下降，煤炭企业盈利大幅下滑，煤炭行业税费收入同样大减，煤炭主产区地方政府对加快资源税改革的愿望尤为强烈，迫切希望资源税改革能够补充部分财政收入。以山西省为例，山西省财政厅数据显示，今年上半年全省公共财政收入完成1003.1亿元，同比增长3.5%。其中，煤炭行业税收减少37.1亿元，拉低公共财政收入增幅3.8个百分点。与此同时，为了给煤炭企业减负，山西省自去年8月1日起暂停提取煤炭企业矿山环境恢复治理保证金和煤矿转产发展资金，近一年时间，已累计为煤炭企业减负约145亿元；今年6月份山西省又出台《涉煤收费清理规范工作方案》，对涉煤收费进行清理规范，改革到位后吨煤可减负约14.3元，全年约可减轻企业负担130亿元以上。煤炭税费收入减少，再加上主动为企业减负，财政收入减少之后山西对资源税改革的需求不言而喻。

　　理论上讲，为了增加地方财政收入，山西可以将本省的煤炭资源税税率定的适当高一点。但是，目前我国煤炭行业不仅面临着进口煤冲击，而且由于国内煤炭明显供求过剩，国内煤炭企业之间竞争将日趋激烈。因此，地方政府在设计煤炭资源税税率的时候既需要考虑资源税实施之后是否会削弱当地煤炭企业对于进口煤的竞争力，还要考虑是否会影响到当地煤炭对于国内其他省区煤炭企业的竞争力。从这个角度看，地方在设计煤炭资源税税率的时候又不宜定的太高。因此，虽然地方政府在税率设定方面获得了更多自主权，但将税率具体定为多少也是一个难题。

　　对此，笔者建议，在国家将税率确定权更多下放地方政府之后，山西、内蒙古、陕西等煤炭主产省区有关部门应该多多协调，在此基础上分别确定合理的资源税税率。让煤炭资源税改革既能促进当前地方经济社会发展，又能有利于煤炭行业长期健康发展。（作者为睿能咨询首席分析师)