生活垃圾焚烧厂第三方监管模式及未来发展趋势分析

来源《CE碳科技》微信公众号

作者中城环境?缪巍、夏宇、张永禄、王松涛、陈运启、陈则良

“十三五”规划期间，我国的垃圾处理结构发生了极大变化，垃圾焚烧比例大幅增加、填埋占比大幅降低。据国家统计局统计，“十三五”期间，全国共新增垃圾焚烧厂243座，截至2020年底，全国在运行焚烧厂共计463座，全国城市生活垃圾焚烧处理率62.3%，相比于2015年提升了81.6%，基本形成了以焚烧为主的垃圾处理发展格局，如图1和表1所示。

2020年7月国家发展改革委、住房城乡建设部和生态环境部联合印发了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》的通知，要求“原则上地级以上城市以及具备焚烧处理能力的县（市、区），不再新建原生生活垃圾填埋场”和“加快发展以焚烧为主的垃圾处理方式，适度超前建设与生活垃圾清运量相适应的焚烧处理设施，到2023年基本实现原生生活垃圾‘零填埋’”，届时大量的生活垃圾填埋场将面临终场封场，新形势下城镇生活垃圾的处置工作也正式宣布从以垃圾填埋为中心转变为以垃圾焚烧为中心。

图1 生活垃圾卫生填埋场与生活垃圾焚烧厂设施数量变化情况

表1 生活垃圾卫生填埋和焚烧处理变化情况

随垃圾焚烧处理方式的大力推行，为规范城镇生活垃圾焚烧厂运行水平，国家相继出台多项焚烧厂监管相关政策，强化焚烧厂监督管理力度。

·2015年10月住建部发布了CJJ/T 212—2015生活垃圾焚烧厂运行监管标准，规定了焚烧厂监管的基本要求和监管方法。

·2011年4月国务院印发《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，要求加强对地方政府生活垃圾处理工作以及设施建设和运营的监管，探索引入第三方专业机构实施监管，提高监管的科学水平。

·《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》中提出完善全过程监测监管能力建设。

·新版《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》明确国家实行固体废物污染环境防治考核评价制度，要求对垃圾处理设施等加强监督管理。

·新版《中华人民共和国安全生产法》明确要求强化和落实安全生产的政府监管责任。

以上政策标准的颁布对实际承担焚烧厂监管职责的监管机构提出了新的要求。

生活垃圾焚烧发电厂的运营涉及环境、安全、热能、电气、自动化等多个领域的专业知识，政府部门往往缺少总监级技术人才，且因制度限制难以招聘到足量的技术人员。鉴于传统政府部门驻场监管的方式存在技术、人员缺失的问题，导致城市生活垃圾焚烧处置设施缺乏真正意义上的现代化监管，监管时效性和全面性不足。在社会环境保护要求越来越严格的大背景下，更具专业性、技术性工作的第三方专业化监管应运而生，该监管新模式可有效解决公用设施市场化监管难题，提高政府的行政效能，推动监管行业的发展。同时，随着数字经济的发展，第三方监管模式也迎来了新的发展契机。

鉴于当前缺少对于焚烧厂第三方监管模式的系统总结以及新时代下第三方监管未来发展的深入分析，本研究以近年来关于第三方监管的研究成果为基础，结合焚烧厂第三方监管项目经验，以从业者身份，详细阐述第三方监管模式及其优劣势，并以案例的形式深入分析新形势下第三方监管的未来发展方向，以期为第三方监管从业人员、信息化软件公司以及政府监管部门提供参考。

一、第三方监管模式

01、概述

生活垃圾焚烧厂第三方监管模式是相对于传统政府监管模式出现的市场化监管行为，其核心是依托于具有专业监管经验和能力的社会第三方机构，作为政府职能部门的帮手，应政府相关委托要求，对焚烧厂的运行进行监督管理，达到弥补政府自身技术和人力不足的目的。

02、第三方监管单位与运营单位的区别

从职责上来说，运营单位主要负责焚烧厂的运行，满足区域生活垃圾收运处工作；而第三方监管单位为政府授权，代替政府对焚烧厂的运营单位进行监督管理，保障其工作安全合规、保质保量完成。如图2所示，焚烧厂第三方监管工作职责主要包括日常巡检、环境检测、安全检查和资料核查等。此外，因职责区分不同，为保证监管工作的公平和有效性，不能由同一家单位同时担任运营方与监管方。

图2 第三方监管主要工作职责

从功能上来说，焚烧厂的运营单位主要负责保障焚烧厂安全稳定运行、区域生活垃圾的处理，以及废液废渣的安全处置。主要包括生活垃圾的收运处，渗滤液、焚烧飞灰、炉渣的处理，以及垃圾焚烧处理设施和车辆的运行维护等。焚烧厂的第三方监管单位主要参考国家、地方焚烧厂运行监管标准规范，对焚烧厂的运营单位进行监管，包括生活垃圾收运处的计量监管、污水及烟气的排放情况、恶臭和噪声的环境监测以及渗滤液排放量、垃圾发电量、生产耗材消耗量等生产运营监管等。如果发现运营单位在焚烧厂运行过程中某一环节出现问题，第三方监管单位有权发工作联系单责令运营单位限期整改，同时第三方监管单位会结合运营单位的工作情况，对其进行考评打分，并形成监管报告供政府参考。

03、第三方监管的优势与问题

通过公开招标的方式，政府可选择具有专业实力、本地适宜的社会第三方监管团队，代替自身对焚烧厂的运营进行监管。政府通过委托第三方，将自身从日常监管工作中释放出来，实现了自身监管职责重心从生产运行监管等技术型事务工作转移到监管政策制定和监督等管理型工作上，可以集中精力更好地履行政府职责，符合当前政府“简政放权”的改革要求。其次，政府通过自身行政职权优势，通过引智借力依托于专业的第三方机构，有效弥补了自身技术、人员不足的劣势，同时该方式充分调动了市场的积极性和主动性，提升了社会效率和监管工作水平，使监管与时俱进，真正实现焚烧厂的现代化监管。

但传统第三方驻场监管主要采用依靠人力的劳动力密集型工作模式，面对繁重的监管工作任务，存在监管任务重、监管效率低的问题，同时监管的时效性、准确性也无法得到保证。此外，严重依靠人力的工作模式也导致了较高的人力成本，项目净利润水平不高，人员波动性较大。

二、生活垃圾焚烧发电厂第三方监管未来发展趋势

近年来，随大数据、云计算和人工智能等互联网信息技术的迅速发展，传统产业正发生天翻地覆的变化。作为传统公共卫生服务行业的环卫领域不可避免地也面临着数字化、信息化潮流的洗礼。在数字经济时代，环卫行业原有的生产方式、生活规律、组织制度和规范体系等，都不得不为适应新时代新发展趋势作出改变。

数字化、信息化技术的融入为传统环卫行业带来了新的活力，传统环卫管理模式逐渐从依靠人力的低效模式向数字化、信息化管理模式转变。于垃圾焚烧厂第三方监管领域而言，物联网、大数据、云计算等互联网技术的赋能，促使了传统第三方监管工作的升级转型，焚烧厂驻厂监管从传统第三方监管阶段逐步向“智慧监管”新阶段迈进。

智慧监管是基于传统第三方监管，通过融入互联网技术从而构建的“智慧+”环卫监管新模式。该模式改变了传统人盯人和手工台账的工作方式，通过智慧化监管系统，有效实现了监管工作的量化分配、事项提醒、质量考核、过程追溯和数据分析等功能，提高了焚烧厂运营监管水平并降低了监管成本。具体而言，根据互联网技术在监管领域的融合程度，智慧监管可分为3个阶段，从低到高依次为数字化、智能化、智慧化。

数字化主要是采用物联网技术，通过信息传感、射频识别、全球定位、红外感应等各种装置技术，将监管工作中的人、车、设施、设备等各种环卫监督、管理对象以数据的形式呈现，并采用无线通信技术传入数字化管理平台进行管理，通过环卫数据的可视化展示，实现监管人员位置查询、环卫车辆轨迹跟踪和环卫设施运行情况监管等功能。

智能化是在数字化的基础上进一步对环卫数据进行利用，包括数据的自动甄别和预警，用以辅助环卫监管工作。例如焚烧厂的炉温可设置一个温度范围，一旦炉温低于或高于该温度范围，即报警提醒；环卫车辆可设置行驶范围、行驶里程，一旦行驶超过环卫作业范围或车辆超过最大行驶里程数，即刻对环卫人员和后台管理人员进行报警提醒。

到智慧化阶段，环卫行业通过信息化技术已采集到足量的环卫数据，并具有自己的环卫数据库，该阶段重视对数据信息的挖掘。通过对数以万计的数据进行整合、分析、处理，将这些数据中的隐藏价值挖掘出来，然后利用大数据分析后的结果对环卫行业进行反哺，对实际环卫作业进行指导和参考，促进环卫行业的精细化管理，碳减排、碳核算体系的建立和以信息化技术为创新驱动，推动环卫及相关行业的升级转型。

智慧监管作为智慧环卫的分支，是智慧城市建设不可缺分的重要组成部分，在国家大力推行数字化发展，推进新型智慧城市建设的大背景下，以物联网技术为核心的智慧监管业务对于打通环卫作业全流程、实现焚烧厂环卫作业可视化和建立环卫管理长效机制具有重要作用，是未来焚烧厂运营监管发展的必然趋势。

三、应用案例

2020年、2021年、2022年中国城市建设研究院有限公司（以下简称“城建院”）分别承担了中山市三大组团垃圾综合处理基地第三方运营监管服务项目、惠州市生态环境园及惠州市市区垃圾填埋场第三方驻场技术监督服务项目、佛山市生活垃圾资源化处理提质改造项目及高明苗村填埋场现场监管项目（图3），服务期限均为3a。

图3中①为中山市三大组团处理项目的中心基地，设有2座垃圾焚烧发电厂、1个卫生填埋场、2座垃圾渗滤液处理厂、1个垃圾焚烧飞灰稳定化处理中心、1个垃圾焚烧炉渣再利用制砖厂；②为中山市三大组团处理项目的南部基地，设有2座垃圾焚烧发电厂、1个卫生填埋场、1座垃圾渗滤液处理厂、1座有机垃圾资源化处理厂；③为中山市三大组团处理项目的北部基地，设有2座垃圾焚烧发电厂、1个卫生填埋场、1座垃圾渗滤液处理厂。

针对第三方监管现有劳动力密集型问题，城建院基于自身焚烧厂运营监管项目经验，利用物联网、云计算和大数据等互联网技术构建了具有环保专业特色的多功能智慧化监管系统，用以提升焚烧厂运营监管水平，实现降本增效，该系统已于2021年11月上线，并成功应用于中山、惠州、佛山监管项目，系统的监管对象现包括8座生活垃圾焚烧发电厂、5个生活垃圾卫生填埋场、5个垃圾渗滤液处理厂、1个有机垃圾资源化处理项目、1个垃圾焚烧飞灰稳定化处理中心、1个垃圾焚烧炉渣再利用制砖厂和1个污泥处置厂，多项目可实现并行管理、互不干扰。

图3 城建院第三方监管代表性项目

焚烧厂运营监管系统主要依靠设备物联平台将监管对象和智能设备连接，包括硬件系统（摄像头、智能终端等）与软件系统（地磅系统、在线烟气监测系统、实时监控系统及管理信息系统等），获取集成设备的监控画面、焚烧厂运营数据（垃圾进厂量、无害化处理量、渗滤液处理量、飞灰炉渣产生量、烟气排放数据、水质监测数据、垃圾焚烧发电量、运营耗材使用量等）。同时，可实现运营数据从采集、储存到分析的一站式处理，实现焚烧厂运营的可视化展示，有效增强了政府部门与第三方机构对于运营的监管能力。监管系统包含PC端、移动APP端以及监管大屏，可满足不同应用场景、不同用户的使用需求。该监管系统架构如图4所示。

图4 焚烧厂运营监管系统架构

焚烧厂运营监管系统的主要功能包含计量监管、环保监测、指挥调度、数据统计和分析、重要事项跟踪、移动巡检、监管日报、安全生产记录、考核管理、综合监管等多项功能。而PC端包含监管系统的绝大部分功能，可以进行查看监管数据、修改监管工作规则、发布工作联系单、模板化导出日志、考评打分、系统管理等多项功能。移动APP端有效补足了监管工作的线上办理功能，并可以对所有线上的监管指标进行结构化的储存。

首先，可实现现场监管人员边巡检边办公需求，提升监管工作效率；其次，可实现监管资料的随时随地查看，便于政府部门、第三方监管团队及时掌握焚烧厂运营状况。监管大屏主要包含焚烧厂运营监管最重要的监管信息，可有效提升焚烧厂运营的透明度和对关键信息的获取效率。

城建院于本部和项目现场分别设有监管系统，结合PC端和移动APP端各自优势，构建了“专家远程指导+现场驻场监管+监管系统管理”的创新监管模式，通过实践-反馈-再实践方式不断优化焚烧厂运营监管成果，从而推进第三方监管传统模式向智慧监管新模式的转型，以及新模式的标准化、规范化体系建设。

四、结论

第三方监管是目前焚烧厂监管行业采用的主流模式，其可以有效弥补政府监管在技术、人力方面不足的问题，将政府从日常监管工作中解放出来，更有利于政府行使监管职权，有效提升了社会效率和监管工作水平，使监管与时俱进，真正实现焚烧厂的现代化监管。但第三方监管模式也存在人力投入多、监管效率低、监管时效性不足等问题。

在数字经济时代下，数字化、信息化技术的发展促使传统行业进行自我重塑，构建“智慧+”新模式。焚烧厂监管行业也将面临数字化转型，构建新时代下焚烧厂第三方监管新模式是焚烧厂监管行业未来发展的必然趋势，需根据行业的数字化、信息化融入程度，逐步实现数字化向智能化、智慧化的转变，最终实现“智慧监管”。

原文标题:生活垃圾焚烧厂第三方监管模式及未来发展趋势分析