国外城市“碳预算”对我们的启示

力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，这是我国的重大战略决策。“碳预算”是城市实现碳管理目标的重要政策工具，在国外城市也比较推崇。本文想要强调的是，我们应该结合我国城市实情，积极做好城市“双碳”预算控制工作。

“碳预算”是城市碳管理的重要政策工具

预算，字面意思是预测、测算。提起它，一般人总把它与货币、会计联系。实际上，把它与数据、标准联系起来，才具普遍意义。

“碳预算”最早是由《京都议定书》策划者提出的，其最初目标是为了确定一个国家乃至全球在一定时期内允许排放到大气中碳的数目。当前的碳预算主要以国家或地区间机制设计为出发点．是宏观层面的预算。而从微观层面来讲．作为社会经济主体或细胞的城市、企业也应该从自身可持续发展角度考虑，构建较为完善的碳预算体系。

值得一提的是，奥斯陆计划到2030年成为接近零排放的城市。它提出，“碳预算”应包含以下六要素：其一，设定目标。根据《巴黎气候协定》中的最高要求（将全球平均气温升幅控制在2摄氏度之内，并尽可能接近于工业化前水平的1.5摄氏度以内）来设定目标。其二，计算。以4年为周期，确定每年的最高碳排放量，根据每年实际排放量与目标最高排放量的偏差，调整下一年度的预期。其三，减排。每年制定减排措施清单，即每项措施预计产生的效果，预计花费的成本，以及政策实施的主体。其四，监督。开发“气候晴雨表”，监督并评估气候预算是否正常运转。其五，解释。通过宣传，展示气候预算将如何为城市居民提高生活质量，动员民众共同参与减排事业。其六，提高重视度。指定分管金融的副市长，负责气候预算的制定工作；建立跨部门的气候日程，明确各项分工，每个机构需定期汇报气候预算的执行进展。可见，这里是把“碳预算”作为实现碳管理目标的重要政策工具来看待，它对于我国开展城市“双碳”具有一定参考价值。

应积极做好城市“双碳”预算控制工作

在管理控制中，使用最广泛的一种控制方法就是预算控制。起初，预算的编制是作为计划过程的一部分的，但是预算本身又是计划过程的终点。简要地说，预算的功能就是形成有控制标准的计划。特别是，预算控制明确表明了以预算为基础的计划与控制的关系。预算本身不是目的，预算的目的就是为了加强控制。总之，预算控制的作用体现在，它为控制活动提供标准，它为考核、评价实际工作提供依据，

按照控制论的观点，任何管理控制系统都包括控制环境、控制目标和控制技术三个方面。预算控制系统也不例外。我们在明确了控制对象后，首先，应该对其内外环境进行分析；其次，在此基础上制定相应的目标体系；最后，还应该强调合理的控制程序和控制方法，因为它们是控制技术的两大重要组成部分。其中，控制程序也即程序控制，是为了保证目标的实现所设定的标准化程序。而预算控制作为一种程序控制手段，一般包括预算编制、预算执行和预算监督与考核。

下面对预算控制的过程做进一步分析。编制预算，实际上是控制过程的第一步——拟定标准，因为这样才具有可考核性；第二步，执行预算后，需要我们根据标准来衡量实效；第三步对预算监督与考核后，就要采取措施，这也正是编制预算的基本目的。控制论实际上给出了“确定控制标准——衡量实际成效——采取纠偏措施”完整的“三步式”控制论系统闭环路线图。

就城市而说，首先，需要我们在明确城市总控制目标的前提下，将目标分解成为不同部门的具体指标，而且要给出各个指标的详细定量标准；其次，要结合城市的实施情况进行情景分析，查看城市基线情景、碳达峰情景和碳中和情景；然后拿出具体的手段措施进行修正，这里可能是单个手段措施的使用，但更多的应该是不同手段措施的组合。

那么，在实现“双碳”目标过程中，如何有效的开展预算控制工作呢？首先，预算应该得到高层管理者的支持；其次，应该制定相应的标准；再次，应该注意信息的反馈；最后，应该有广泛的人人参与。总之，我们应该积极发挥预算控制的优势，形成具有中国特色的城市“双碳”预算控制体系。

（作者杜栋教授系河海大学系统工程与管理创新研究中心主任，区域和城市(群)高质量发展智库首席专家，中国系统工程学会决策科学专业委员会主任委员。）