PPP模式实施农村生活污水项目的操作建议

农村生活污水治理是农村人居环境整治的重要内容，是实施乡村振兴战略的重要举措，是全面建成小康社会的内在要求。早在2014年，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）提出要求“大力开展村庄环境整治，加快农村环境综合整治，重点治理农村垃圾和污水”。各地响应发展要求，陆续开展了大量村庄生活污水设施的建设，但实际处理效果欠佳，主要原因在于污水处理设施的布设，未能很好的落实后期运营维护责任，多数设备“晒太阳”的现象严重。同时，农村管网配套和出户安装配套不够也导致污水处理设施实际无法收集污水。

随着近年农村人居环境整治越发受到重视，PPP模式相关配套政策逐步走向成熟和完善，凭借在城区污水处理行业多年的实践经验，越来越多的农村污水项目采用PPP模式。财政部综合信息平台数据库显示，目前在库农村生活污水项目超过150个。本文梳理了国家相关政策，简要介绍农村生活污水项目的特点并对采用PPP模式实施村庄生活污水项目提出建议。

一、政策背景

2014年6月，国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）提出，大力开展村庄环境整治。加快农村环境综合整治，重点治理农村垃圾和污水。推行县域农村垃圾和污水治理的统一规划、统一建设、统一管理，有条件的地方推进城镇垃圾污水处理设施和服务向农村延伸。

2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村人居环境整治三年行动方案》指出，梯次推进农村生活污水治理。根据农村不同区位条件、村庄人口聚集程度、污水产生规模，因地制宜采用污染治理与资源利用相结合、工程措施与生态措施相结合、集中与分散相结合的建设模式和处理工艺。推动城镇污水管网向周边村庄延伸覆盖。

2018年11月，生态环境部、农业农村部印发《农业农村污染治理攻坚战行动计划》，文件要求以县级行政区域为单位，实行农村生活污水处理统一规划、统一建设、统一管理，优先整治南水北调东线中线水源地及其输水沿线、京津冀、长江经济带、环渤海区域及水质需改善的控制单元范围内的村庄。到2020年，确保新增完成13万个建制村的环境综合整治任务。开展协同治理，推动城镇污水处理设施和服务向农村延伸，加强改厕与农村生活污水治理的有效衔接，将农村水环境治理纳入河长制、湖长制管理。到2020年，东部地区、中西部城市近郊区的农村生活污水治理率明显提高；中西部有较好基础、基本具备条件的地区，生活污水乱排乱放得到管控。

2019年7月，中央农办、农业农村部、生态环境部等9部门联合印发《关于推进农村生活污水治理的指导意见》（中农发〔2019〕14号），文件指出农村生活污水治理设施建设应由政府主导，采取地方财政补助、村集体负担、村民适当缴费或出工出力等方式建立长效管护机制。通过政府和社会资本合作等方式，吸引社会资本参与农村生活污水治理。

2021年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》，文件指出相关部门应分区分类推进农村生活污水治理。优先治理京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域及水质需改善控制单元等区域，重点整治水源保护区和城乡结合部、乡镇政府驻地、中心村、旅游风景区等人口居住集中区域农村生活污水。

二、农村污水特点分析

（一）高分散性

农村生活污水项目最大的特点是高分散性。污水处理设施的规模为1-500吨/天不等，须根据村庄实际情况进行配置，一般较多使用10-30吨/天的设备，1吨/天的设备只能处理3-4户人家。由此可见，一个县域级的农污项目需要的污水处理设备可能要成百上千个。相较于城区污水处理厂，这样的高分散性对项目的施工管理、运营管理都提出了更高的要求。

（二）水量小而分散、波动大

由于处理设备的高分散性导致每个设备的处理量都比较小，相对于城区污水厂来说，其水量计量的准确性要求更高。同时，由于农村居住分散，常驻人口不多，产生的生活污水也很少，但居民的用水习惯基本相似，在早、中、晚各有一个用水高峰期，其他时间用水很少，用水量日变化系数一般为1.9～2.5。季节特征明显，夏季排放量比冬季大。

（三）出水标准因地而异

相较于城市污水排放由国家统一制定国标，农村生活污水处理排放普遍执行地方标准。由于不同地区技术经济条件不同、农民生活习惯差异导致不同地区农村生活污水的污染特征各不相同，《关于加快制定地方农村生活污水处理排放标准的通知》要求各地加快制定地方农村生活污水处理排放标准。目前，各省已经相应出台了地方农村生活污水处理排放标准。总体来看，浙江省和重庆市的排放标准相对更加严格。

（四）项目实施范围变动可能性大

农污项目在合作期限内项目实施范围常发生较大变化。一方面随着新农村建设的不断深入开展，许多村庄在项目实施过程中拆迁的可能性很大；另一方面，镇级行政区划的稳定性相对较低，行政村或者建制镇发生行政区划调整的可能性也比较大。上述原因都会导致农污项目在实施过程中发生实施范围的调整，因此在期初合作方案设计阶段需要从回报机制、绩效考核等各个方面预留调整机制。

三、实操建议

（一）设计阶段建议

国务院办公厅印发《关于改善农村人居环境的指导意见》（国办发〔2014〕25号）提出要求农村生活污水治理统一规划、统一建设、统一管理。为响应政策要求，项目立项阶段建议以区县级为单位统一编制可研进行项目立项。立项阶段建议重点关注对农户出户改造的投入，该部分是保证后续农污设施能够收水运营的关键。若立项时疏略，施工阶段可能由于造价控制无法纳入总体项目投资，就算由乡镇或者另立项目进行实施，也将导致与整体农污项目衔接出现难度。其次，针对农污项目高分散性的特点，在深化设计阶段，建议以行政村或者镇为单位进行深化审计的制定和审批，为后续分散施工、分散验收提供便利。

（二）回报计算方式建议

采用PPP模式实施的农污项目常见的回报计算方式主要可分为“综合水价”、“按户计费”和“可用性+吨水/户均”三种。“综合水价”的计算方式类似污水厂项目常用的回报计算方式，即将所有的投资运营成本及回报全部折算到吨水中，通常设置一定的保底水量；“按户计费”的计算方式将项目所有的建设运营成本及回报全部折算到户均中，按照实际接入处理的户数计算总体回报。

针对农污项目水量小而分散、波动大，以及项目实施范围变动可能性大的特点，推荐第三种“可用性+吨水/户均”的回报计算方式，即单独将项目的投资建设成本按照年金法进行计算，将项目的运营成本单独计算到吨水中。此方式的优势在于当村庄发生拆迁、行政区划调整、必要的运营闲置等情况时，可以比较方便地对回报费用进行调整计算。

（三）验收与付费建议

针对农污项目高分散性的特点，建议项目采用“分项实施、分项验收、分项付费”的方式。分项验收和付费的关键是在前期合作方案和合同中明确分项的单位，可以以行政村或者镇为分项单位，也可以以时间为单位。以行政村或者镇为验收单位，便于政府方对项目整体形象的把控，但可能因为部分自然村或者个别农户的阻力，导致整个验收单元不能完成验收；以时间为验收单位，可以最大程度降低投资人的投资风险，但会增加政府方验收管理工作难度，同时可能导致投资人对施工难度较大的站点缺乏协调积极性。

（四）绩效考核设置建议

在财金〔2020〕13号文出台后，为提高绩效考核工作的实施效率，较多PPP项目将考核频率设置为一年一次。针对农污高分散性的特点，建议农污项目适度提高每年的考核频次，同时每次采用抽查的方式进行。例如整体项目可以考虑每半年考核一次，每次考核抽查1/4的范围，保证两年能普查一次整体项目的情况。

同时，在考核内容方面建议在强调水质考核的基础上，增加对接户率和农污站点环境的考察。原因在于出水水质的达标要在接户率达到要求的前提下才有意义，而农污站点的环境情况是项目整体效果最为直观的体现。