在环境影响评价中考虑温室气体排放的可行性分析

积极应对气候变化，控制温室气体排放，已成为世界各国的共识。环境影响评价(以下简称“环评”)制度作为与经济社会发展联系最紧密的环境保护制度之一，将温室气体排放作为重要内容纳入其中，十分必要，也符合客观规律。在归纳总结国内外相关研究的基础上，分析了我国将温室气体排放纳入环评制度的可行性，识别了在现有的法律体系、工作基础和人才队伍建设方面存在的问题与不足，并从完善立法、夯实工作基础、深入开展环评试点等方面提出了政策建议，以期为推进环评管理机制创新提供参考，为国家应对气候变化政策体系建设提供支持。

引言

我国政府高度重视气候变化问题，从2007年发布《中国应对气候变化国家方案》到2020年提出2030年前碳达峰目标和2060年前实现碳中和愿景，一直以实际行动践行着负责任大国的减排理念。习近平总书记在中央财经委员会第九次会议上和中央政治局第二十九次集体学习时强调，要以降碳为重点战略方向，推动减污降碳协同增效，实现经济社会的全面绿色转型。在国家积极应对气候变化的大背景下，加快在环境影响评价(以下简称“环评”)中考虑温室气体排放成为大势所趋。充分发挥环评制度的源头控排作用，通过推动产业结构、能源结构、交通运输结构和用地结构等优化调整，约束规划和建设项目的温室气体排放行为，形成从源头协同控制大气污染物和温室气体排放的局面和模式。这不仅为环评体制机制改革创新提供了新思路，还丰富了绿色低碳发展的管理手段。

部分省市和重点行业已探索在环评中考虑温室气体排放的影响，并开展了相关实践，有待进一步在全国层面和全行业领域推广。实践中也暴露出一些问题，如何在法律层面考虑温室气体排放以使温室气体评价具有法律保障，以及如何将温室气体评价与现行环评制度进行衔接，还需要进一步探索研究。

01 在环评中考虑温室气体排放的国际经验借鉴

1.1 部分发达国家在环评中考虑温室气体排放的实践

国际上已经形成了许多成功的、可复制的经验做法。部分发达国家在实践层面进行了探索，已在环评中纳入温室气体评价，制定了相关政策并出台了一些指南或导则。加拿大是最早开展战略环评的国家，此后英国、美国、澳大利亚等国家先后提出将气候变化纳入环评的相关指南和导则，并将其作为评估气候变化因素的依据，旨在为环评人员在实践中提供指导和技术支持(见图1)。欧盟于2013年制定《将气候变化和生物多样性纳入战略环境评价的指南》，旨在为成员国在战略规划和项目环评中充分考虑气候变化和生物多样性因素提供指导。加拿大于2019年提出《气候变化战略(草案)》，要求在环评中考虑温室气体排放及应对气候变化能力。另外，亚洲开发银行、欧洲开发银行、美国开发银行、非洲开发银行及世界银行等国际金融组织也越来越关注气候变化的影响，要求银行业提供贷款和资金，支持相关项目考虑温室气体排放的影响。

在将气候因素纳入环评体系的实践过程中，各国除提出了适合本国国情的技术导则或指南外，还将温室气体排放作为了评价指标。如加拿大选择温室气体排放总量和排放强度作为评价指标，并确定需要进行温室气体评价的项目范围(见图1)，类似经验为我国建立涵盖气候变化因素的环评指标体系提供了借鉴。

1.2 部分发达国家在环评中考虑温室气体排放的经验借鉴

国际经验表明，要确保在环评过程中考虑温室气体排放的意愿得到落实，首先，建立一套完善的制度体系即法律法规支撑，将温室气体确定为环评的法定评价要素，采取自上而下的政策模式，将政策意愿转化为具体的行动;其次，适时修订相关技术导则和指南，为评价人员进行准确、有针对性的评价提供技术指引;最后，提高政府部门和专业人员的执行能力，推动公众和企业的共同参与。

从实践的普及程度可以发现，尽管许多国家和国际组织都认为在环评中考虑温室气体排放是促进经济社会绿色低碳发展的有效管理工具，但是真正开展实践的国家并不多。如何将温室气体排放有效地纳入环评体系，值得分析和探讨。

02 我国在环评中考虑温室气体排放的基础

我国应对气候变化政策体系、体制机制正在加速形成，以《国家应对气候变化规划(2014—2020年)》为引领，以五年规划和相应的工作方案为具体部署，国家、地方、行业应对气候变化行动正有条不紊地推进。目前，“十四五”应对气候变化专项规划也正在编制当中，从源头上推动温室气体减排，既必要也有难度。从地方到国家，在推动将温室气体排放纳入环评的探索中，积累了一些经验，值得研究和借鉴。

2.1 “双碳”目标愿景提出前的地方探索

为深化低碳试点节能减碳工作，实现我国中长期碳排放控制目标，加强碳排放总量和增量控制的需要，在“双碳”目标提出前，全国共有广东省、北京市、武汉市、镇江市、晋城市5省市低碳试点进行了碳排放评价相关工作的探索，分别建立了独具特色的碳排放评价制度，研究并出台了相关办法、方案和指南(见表1)。2014年8月，广东省出台了《广东省2014年度碳排放配额分配实施方案》，对区域内新建项目开展碳排放评价工作，以项目碳排放评估结论为依据，协助碳排放配额制度的实施，偏重于推进地方碳排放权交易市场建设。北京、武汉、镇江3市则在低碳试点建设的基础上，分别提出了各自的固定资产投资项目工作指南或导则，将新建项目碳排放评价作为控制碳排放增量的抓手，提出独立的碳排放评价制度或将其融入节能评估工作中，但更多关注投资领域的项目筛选，与环评制度衔接较少。

2.2 “双碳”目标愿景提出后的地方实践

“双碳”目标愿景提出之后，在减污降碳的大背景下，为充分发挥环评制度的源头防控作用，各地积极探索。重庆市在全国最早出台政策，于2020年11月发布《关于在环评中规范开展碳排放影响评价的通知》(渝环办〔2020〕281号)，标志着全国首个省级将温室气体排放纳入环评制度的形成，随后制定了《重庆市规划环境影响评价技术指南———碳排放评价(试行)》《重庆市建设项目环境影响评价技术指南———碳排放评价(试行)》(渝环〔2021〕15号)，并于2021年1月26日起实施。

生态环境部于2021年1月和5月先后出台《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》和《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》，明确提出要将气候变化、碳排放评价纳入环评，形成了我国在环评体系中考虑温室气体排放的顶层设计雏形。2021年7月，生态环境部出台《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》，标志着我国在环评体系中考虑温室气体排放的具体实践拉开了帷幕(见表2)。

在地方层面，福州市、浙江省、海南省陆续开展了将重点行业碳排放影响评价纳入环评体系工作的探索，并研究出台了相关指导意见和技术指南，对评价内容、涉及范围及相关因素做出明确规定(见表3和表4)，为其他地区相关工作的开展奠定了良好的基础。

浙江省温州市在全省率先探索将碳排放影响评价作为一个章节纳入环评，首批20个工业项目试点工作已经完成。近日，浙江省出台了《浙江省建设项目碳排放评价编制指南(试行)》，指导重点行业的碳排放评价试点工作。江苏省常州市的建设项目——港华储气(金坛)有限公司盐穴储气库项目(地面工程)的环境影响报告表也将碳排放评价单独作为一个章节纳入了环评管理。福州市生态环境局出台《福州市重点行业建设项目碳排放环境影响评价的指导意见(试行)》;海南省生态环境厅出台《关于试行开展碳排放环境影响评价工作的通知》，明确将在部分重点领域、重点产业园区、重点行业、重点项目中试行开展碳排放环境影响评价，这意味着碳排放量成为项目规划和建设的重要因素之一。

从国内经验看，各地纷纷开展了将温室气体排放纳入环评、节能评估以及独立的碳评制度等相关实践。将温室气体排放纳入环评体系后，在一定程度上可以控制高耗能、高排放行业的排放水平，促进其加快产业结构和用能结构的调整，推动企业在涉及碳排放的原辅材料、工艺环节、能源综合利用效率、降低能量损耗等方面自主采取优化措施，制订碳减排方案，出台配套制度，推动企业绿色低碳发展。在碳中和背景下，在环评中考虑温室气体排放既有其必要性，也有其重要性。为进一步压实碳排放主体的减排责任，源头管控的重要性不言而喻。

03

在环评中考虑温室气体排放的可行性

目前，在环评中考虑温室气体排放在国际上已经成为一种普遍共识，我国也在实践中对相关制度进行了尝试和探索，并出台了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》等多项政策文件，表明了我国控制温室气体排放的决心。已有的经验和探索表明，从规划、技术、可操作性等方面来看，在环评中考虑温室气体排放时机已经成熟。

3.1 目标一致

温室气体长期低排放战略对我国高水平环境保护和高质量经济发展的导向性引领作用日益增强。习近平总书记强调，要把碳达峰、碳中和工作纳入生态文明建设总体布局中。温室气体减排有助于减缓气候变暖，改善人类生存环境，提高人类应对气候变化的能力;而环评通过对建设项目定性、定量的分析和预测，提出防治污染和减缓不利影响的具体解决方案和实施措施，从而减轻建设项目对环境造成的污染和破坏。二者最终目的都是推动绿色发展，切实推进生态文明建设，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。

3.2 已有法律保障

《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》和《规划环境影响评价条例》等法律法规为环评工作提供了法律保障。在环评体系中考虑温室气体排放意味着用现有法律框架解决温室气体排放问题，无须为此重新颁布新的法律。重新立法虽然能够密切关注温室气体减排问题，但不可避免要面临新的挑战，仅在现行法律框架中增加温室气体评价内容，对于环评领域的机构人员来说操作起来更熟悉，接受程度也更高。在环评中考虑温室气体排放意味着温室气体评价也被纳入了基本建设程序，具有很强的法律效力和依据，能够促使项目建设者和开发者认真对待温室气体排放问题。

3.3 具备技术基础

我国自2011年组织开展碳排放权交易试点工作以来，各试点地区在建立完善政策法规体系，建设排放监测、报告和核查(MＲV)制度，建立排放配额分配与履约管理制度以及交易监管制度，能力建设等方面积极开展了大量细致的、探索性的工作，包括构建了温室气体排放核算方法学体系，颁布了碳排放核算和报告技术规范，不断修改完善行业温室气体排放监测、核算和报送技术规范，在监测、报告和核查等方面已积累了大量的工作经验，无须从零起建立温室气体监测体系。可见，在环评体系中开展温室气体排放评价已具备技术基础。

3.4 协同减污降碳

“十四五”时期，我国生态环境保护进入减污降碳协同治理的新阶段。环评是建设项目开工建设前必经的程序，通过对环评报告书的审批把关，一定程度上可以减少不必要的温室气体排放，同时与温室气体具有同根同源特性的大气污染物排放也会相应地减少，有利于从源头控制环境风险事件，充分发挥环评制度的源头控排作用，协同治理大气污染物和温室气体排放，实现减污降碳协同增效。

04 存在的问题

1979年《中华人民共和国环境保护法(试行)》的颁布标志着我国环评制度正式确立，至今我国环评制度确立已40余年。我国进行了许多温室气体评价方面的有益尝试，形成了诸多可借鉴的宝贵经验，但要在全国范围内开展在环评体系中考虑温室气体排放的影响，二者的衔接问题应给予关注。

4.1 现有法律法规尚不完善

在我国目前现行的环境影响评价相关法律法规和标准中，缺乏对温室气体这一因子的强制评价要求，也未对环境影响评价中的“环境”概念做出定义。二氧化碳等温室气体未在环评中有所体现，导致在环评中考虑温室气体排放的影响缺乏有力的法律基础。

4.2 基础工作有待加强

在温室气体排放评价中，国际上逐步形成了单位地区或人均温室气体排放、温室气体排放绝对值和二氧化碳当量等评价指标，形成了从多个角度评价温室气体排放状况的国际指标体系。我国现有指标体系对碳排放总量和主要碳源等进行了粗线条统计，还没有相对完整全面的温室气体评价指标体系。

4.3 人才队伍建设有待强化

环评报告书的编制和审批是一项专业性较强的工作，涉及环保法律法规、项目选址、污染防控措施和总量控制等多方面内容。当前环评队伍基层人员水平有待提升、人员技术力量薄弱，面临着环评审批质量和时效上的困难。

05 政策建议

一是完善立法。目前在环评中考虑温室气体排放还缺乏法律基础，现行的环评相关法律法规中并没有明确将温室气体纳入环评的法定评价要素中，施行起来缺乏顶层设计的支撑。因此，可以考虑在《中华人民共和国环境影响评价法》中增加对温室气体的相关描述，明确温室气体作为环境影响评价对象的法定地位，同时在《规划环境影响评价条例》和《建设项目环境保护管理条例》中也相应做出差别性的但互相关联的规定。

二是夯实将应对气候变化纳入环评的基础。在对重点行业充分调研的基础上，出台温室气体评价的工作程序、技术导则、编制指南等，尽快建立符合中国国情和行业发展水平的统一的温室气体排放测量和计算方法学体系，尽快形成统一、完整、综合、准确的温室气体排放评价指标体系，建立相关行业温室气体排放标准，明确要求各项目达到规定的温室气体排放控制要求，与环评有机衔接，支撑未来将应对气候变化纳入环评的相关研究、编制和实施工作。

三是促进将温室气体评价纳入环评试点工作的深入开展。已有部分省、市开展了重点行业“碳评纳入环评”工作，应在此基础上，开展将温室气体评价纳入环评试点工作，借鉴碳排放评价经验，完善温室气体评价方法，探索开展温室气体评价试点，由试点示范带动加紧出台相关政策条文，细化工作方法，及时修正和完善温室气体评价的工作程序、编制指南等配套文件，持续推进全国低碳发展。

四是健全我国低碳发展制度体系。健全我国低碳发展的各项相关制度，统筹温室气体评价与其他低碳政策的协调推进。加快制订碳排放达峰行动方案，严格落实调整产业结构、优化能源结构、节能提高能效，细化减污降碳协同增效措施，制定减污降碳协同技术项目指南等，协同推进经济高质量发展和生态文明建设;将环评制度与碳排放权交易、碳排放交易基金结合，形成长效市场机制，使企业意识到减排可以带来实际的经济效益，促使其主动作为。

五是强化保障机制。环评制度的发展和完善还需要国家顶层设计的大力支持和地方政府不断的探索。应加快推进应对气候变化立法和地方低碳发展条例等相关法律研究工作进程，关注环评人员的能力建设，加强培训与指导，提高专业技术人员、主管部门审批人员的业务工作能力，以不断适应新形势下环境管理的新需要。加强环保意识的宣传，鼓励群众积极参与到环评工作当中，使社会大众真正意识到保护环境的必要性。