解读二：生态环境保护综合执法队伍的组建和管理

 中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革指导意见》（以下简称《指导意见》），引起各界广泛关注。《指导意见》要求深化生态环境保护综合行政执法改革，统筹执法资源和执法力量，整合相关部门生态环境保护执法职能，组建生态环境保护综合执法队伍。本文将就生态环境保护综合执法队伍组建、队伍规范建设等进行解读，供各位读者参考。解读1 生态环境保护综合执法队伍组建党的十八届三中、四中全会将深化行政体制改革作为全面深化改革、全面推进依法治国的重要举措，提出新要求，作出新部署。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要求，推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。2015年12月，《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》正式印发。中央层面首次在特定领域全面推行综合执法，重点在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法，并对强化队伍建设提出要求。2016年4月，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，进一步整合文化市场执法权，加快实现跨部门、跨行业综合执法。综合执法改革迈出关键一步。党的十九届三中全会着眼于党和国家事业发展全局，对深化党和国家机构改革作出具体部署，强调深化行政执法体制改革。要求统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。要求组建生态环境保护综合行政执法队伍，整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍，统一实行生态环境保护执法。党的十八大以来，地方党委、政府高度重视生态环境保护工作，环境执法队伍不断壮大，能力建设取得长足进步。但与人民群众日益增长的生态环境需求和爆发式增长的环境监管执法任务相比，现有的执法力量仍然不匹配，甚至还有很大的缺口。全国各地环境执法人员约8万人，相当比例的县执法人员不足5人，难以保障履职需要。从编制性质看，在编人员中，公务员、参公管理人员和事业编制人员占比分别为4.2%、37.4%和58%，另有部分地方设有工勤编制，约占0.4%。各级生态环境部门特别是基层环境执法队伍力量不足、人员偏少、编制混乱的问题较为突出。从生态环境执法的现状来看，生态环境执法事项散落于国土、农业、水利、海洋、林业等部门，执法领域职责交叉、权力碎片化、权责脱节等体制性障碍突出，“九龙治水”的局面长期存在，监督管理没有形成完整的体系，在一些领域衔接不畅、存在盲区，在一些领域存在多头监管、重复执法问题。在这种背景下，集中统一执法显得很有必要。为此，《指导意见》提出有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，组建生态环境保护综合执法队伍。为了保障生态环境保护综合执法队伍责任与能力相匹配，《指导意见》在对综合执法队伍和人员转隶方面提出了以下原则：一是坚持“编随事走，人随编走”。原环境执法队伍应整体划转，人员、装备、固定资产全部整体划转至综合执法队伍。涉及职责整合的其他部门一般进行部分划转，对于履行生态环境保护执法职责的队伍和人员，个人服从改革大局，原则上应当转隶。对于无固定人员履行生态环境保护执法职责的，采取听取个人意见的方式进行转隶，确保机构正常运转。二是坚持老人老办法、新人新办法。对干部职工工作和福利待遇做出妥善安排，不能“一刀切”，搞断崖式精简分流人员，要按照老人老办法、新人新办法的原则，逐步稳妥优化执法力量。针对大多地方执法人员工资水平明显低于行政编制的问题，《指导意见》提出，要完善基层执法人员工资政策，并鼓励探索为执法人员购买人身意外伤害保险。同时，《指导意见》明确提出了生态环境综合执法队伍的执法类公务员改革方向。指出，要严把人员进口关。一是严禁将不符合执法类公务员管理规范要求的人员划入综合执法队伍，严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制。二是对于临时人员和编外聘用人员，因为受执法资格限制，《指导意见》指出将全面清理，严禁使用辅助人员执法。但是，不排除这部分人员配合从事辅助工作。三是对现有使用公益类事业编制的人员，《指导意见》指出，由同级编委统筹用于解决生态环境保护相关领域用编需求。另外，整合组建生态环境保护综合行政执法队伍涉及的不同性质编制使用置换等问题，目前保持现状，待中央统一明确政策意见后逐步加以规范。解读2 全面加强综合执法队伍建设党中央、国务院高度重视环境执法工作。十八届三中全会要求，独立进行环境监管和行政执法，加强环境保护基层执法力量。四中全会强调“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，要求在资源环境领域推进综合执法，依法惩处各类违法行为。2014年11月，国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》，部署全面加强环境监管执法，强调要加强执法队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，强化执法能力保障。《通知》印发以来，环境监管执法队伍建设迈入快车道，市、县环境监管执法队伍建设有了长足的进步，持证上岗率得到大幅度提升，环境监察机构标准化建设持续推进，自动监控、卫星遥感、无人机等技术监控手段逐步运用，解决了一大批影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。《通知》的印发对环境执法领域改革和执法队伍建设产生了深远的影响。但是，在执法队伍建设方面，《通知》只是提出研究建立符合职业特点的环境监管执法队伍管理制度和有利于监管执法的激励制度。此次组建生态环境保护综合行政执法队伍，力量壮大了、装备增加了，执法领域更宽、执法事项更复杂，对此，《指导意见》提出从四个方面全面加强执法队伍建设。一是加强队伍管理制度化建设。主要体现在三个方面：首先，要建立执法人员持证上岗和资格管理制度。此项制度的建立，不仅是国家依法治国方略的在生态环境执法领域的基本体现，也是对生态环境执法人员执法主体资格的明确，可以说是从源头上规范执法程序。其次，要建立教育培训制度。在教育培训方面，各级生态环境部门均开展了不同类别、不同层次的培训，生态环境部要求环境执法人员5年全部轮训一次。此次《指导意见》将加强业务能力建设，健全教育培训机制写入，更加明确的培训的重要意义。最后，要建立考核奖惩制度。近年来，生态环境保护工作一直保持高压态势，生态环境执法工作日益繁重，广大执法人员克服困难、甘于奉献，为打赢污染防治攻坚战奉献自己的力量，涌现了一大批敢担当、善执法的执法队伍和先进个人。为激励执法队伍和人员，凝心聚力，打赢污染防治攻坚战，《指导意见》提出，建立考核奖惩制度，实行立功表彰奖励机制。二是加强执法程序规范化建设。加强行政执法程序建设，规范行政执法行为，是依法行政的基础性工作和关键性环节。《指导意见》对此作出了安排部署，要求全面推行执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度，积极落实执法案卷评查和评议考核制度。上述制度听起来耳熟能详，其实都是我们在生态环境执法过程中长期坚持的，此次《指导意见》中用了“全面推行”和“积极落实”8个字，是在顶层设计中对这四项制度的肯定，必须坚持执行。另外，《指导意见》指出要强化执法程序建设，制定具体执法细则、裁量标准和操作流程，并对证据收集、执法裁量规则提出规范。这些要求，主要是针对部分执法程序缺乏以及程序不规范的现实问题，想要解决长期以来存在的执法当中“重实体、轻程序”的问题。各地可在《指导意见》的框架下进行积极探索。三是加强执法能力标准化建设。长久以来，执法经费不足、装备老化、没有服装或者服装五花八门，成了环境执法人员难以言说的痛。公车改革时，因为不在执法序列，执法车辆没有保留的情况比比皆是。此类情况，已经严重制约了生态环境执法队伍履职尽责，与当前生态环境保护工作已经严重不适应。《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》在加强市县环境执法工作和加强环保能力建设章节，对环境执法机构列入政府行政执法部门序列已经予以明确，对标准化建设也有所提及。此次《指导意见》的印发，进一步明确了综合执法队伍的建设方向，标志着综合执法队伍进入了快速发展的轨道。《指导意见》指出，按照机构规范化、装备现代化、队伍专业化、管理制度化的要求，全面推进执法标准化建设，有关统一执法制式服装和标志，以及执法执勤用车（船艇）配备，按中央统一规定执行。下一步，应当尽快制定完善建设标准化建设指标，确保能力与承担的任务相适应，打造生态环境保护执法铁军。四是加强执法队伍党的建设。加强生态环境保护综合执法队伍建设，离不开党的领导，在加强队伍、装备建设的同时，关键要加强党的建设。《指导意见》指出，加强生态环境保护综合执法队伍基层党组织建设和党员队伍建设，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。