经典案例 | 企业水污染物事故偶发性外排 是否存在主观故意引发争议

《水污染防治法》（2017修正版）于2018年8月1日生效，本案发生于2017年，适用2008修订版《水污染防治法》。

在2021年7月15日施行修订版的《行政处罚法》之前，旧《行政处罚法》虽未明确规定行政行为违法性应包含主观过错要件，司法实践中，就行政处罚应否包含举证证明行为人是否存在主观过错存在分歧。本案中，一审法院通过条文的文义解释，认定“逃避监管”包含主观过错内在要求，理据充分，很好地发挥了法律解释功能，法律适用勇气可嘉。二审法院虽然撤销了一审判决，认定行为人存在“放任”行为，实际是对间接故意要件的判定。

【裁判要旨】

1. 偶发事故发生后，作为防止水污染责任主体单位有义务及时采取立即停产、封堵排放口等防止水污染物外排的相应措施，仅报告相关部门而未及时采取相应措施的，应承担相应的行政法律责任。

【相关法条】

1.《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订版，已被修改）第二十二条 向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口；在江河、湖泊设置排污口的，还应当遵守国务院水行政主管部门的规定。

禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物。

2.《中华人民共和国水污染防治法》（2017修正版，现行）第三十九条 禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。

常州市生态环境局与常州市金坛某陶粒制品有限公司行政处罚二审行政判决书

(2019)苏04行终79号

上诉人（原审被告）：常州市生态环境局

被上诉人（原审原告）：常州市金坛某陶粒制品有限公司

上诉人常州市生态环境局因环境保护行政处罚一案，不服江苏省溧阳市人民法院（2018）苏0481行初78号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年5月6日组织听证审理了本案。

2019年1月11日，中共常州市委办公室、常州市人民政府办公室发出通知，《常州市机构改革方案》已经省委、省政府批准，原常州市环境保护局机构改革调整更名为常州市生态环境局，本院据此变更上诉人名称为常州市生态环境局。本案现已审理终结。

原审法院查明，2017年6月16日，原告单位向常州市金坛区环境保护局某监察中队提交情况说明报告一份，该报告载明：我司坐落XX陶粒厂雨污分离池因于2017年6月9日至6月11日下大雨，导致XX河水涨至我厂雨污分离池，造成雨污分离池坍塌，我厂的雨水排放口出现少量雨水直接排放到薛埠河道，我司及时采取措施，平整雨污分离池基础，及时请设计部门重新设计重建雨污分离池。

2017年11月20日，被告作出常环行罚[2017]87号行政处罚决定书，该决定书载明：2017年6月29日，我局现场监察，发现你单位厂区沉淀池北侧有一非法定排放口，有水缓慢渗出，水质感官呈黄褐色。常州市金坛区环境监测站对该排放口外排污水进行采样。经监测，结果表明该排放口外排污水中化学需氧量、总磷浓度均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值。2017年7月14日，我局向你单位送达了《常州市环境保护局责令改正违法行为决定书》（常环察改[2017]49号），责令你单位立即停止以规避监管的方式排放水污染物……你单位在非法定排放口超标排放水污染物的行为属于以规避监管的方式排放水污染物，该行为违反了《水污染防治法》第二十二条第二款，《水污染防治法》第七十五条第二款规定，我局决定对你单位以规避监管的方式排放水污染物的行为，处以罚款拾万元。

原审法院认为，应受环境行政处罚的行为，必须包括行为违法和主观上有过错两个条件；其中，主观上有过错，分故意和过失两种。本案中，对于“禁止私设暗管或者采取其他规避监管的方式排放水污染物”的理解和适用，从文义解释和立法原意出发，“私设”是指私自设立，“规避”是指设法避开，“规避监管”的表述方式在主观上应属于故意。故行政机关依据前述条款作出行政处罚时，行政相对人应当同时具备行为违法和主观故意的两个构成要件。

本案中，被告单位在行政处罚决定书中，认定原告单位“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”属于“以规避监管的方式排放水污染物”。

一方面，原告单位在雨污分离池坍塌后，未及时采取措施，抱有侥幸心理，仍开设1条生产线生产，导致水污染物经雨水管道排入薛埠河是事实，故被告认定原告单位存在“在非法定排放口超标排放水污染物的行为”，并无不当。

另一方面，对于前述行为是否属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴：第一、雨污分离池坍塌属于偶发性事件，原告单位也主动向环保部门汇报了相关情况，不存在隐瞒雨水管道分离的事实，也没有采取连接管道等主动行为利用雨水管网排放废水；

第二、并无证据显示原告单位的生产行为会导致冷凝水本身相关排放指标超标，或需要设置专门的排污口用于冷凝水或其他废水的排放，原告单位并无私设暗管或者规避监管来排放废水的动机；

第三、冷凝水与场地内粉尘等物质混合后，形成的水污染物，通过偶然分离的雨水管道排入薛埠河，其污染结果具有不可预见性；

综上，结合违法行为的偶发性、行为实施的消极性、危害结果的不可预见性等方面因素，本院认为原告单位在雨水分离池坍塌后怠于修复，导致水污染物流入XX河，其行为确实具有违法性，且造成损害结果，但其主观上不具有逃避监管的故意，客观上也没有主动实施规避监管行为，不属于“以规避监管的方式排放水污染物”的范畴。

综上所述，被告作出的常环行罚[2017]87号行政处罚决定书适用法律、法规错误，应当予以撤销。

应当提请行政机关注意的是，在作出行政处罚时必须全面认定行政违法行为，包括违法行为的客观要件和主观要件，不能忽略了行为人的过错形式，片面地根据污染行为的外在表现形式作出认定。

为此，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下：撤销被告常州市环境保护局作出的常环行罚[2017]87号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告常州市环境保护局负担。

当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审判决无异。

本院认为，被上诉人发现雨水分离池坍榻这一偶然事故发生后，作为防止水污染责任主体单位，应当及时采取立即停产、封堵排放口等防止水污染物外排的相应措施，而被上诉人仅报告环保部门，未及时采取防止水污染物外排相应措施的行为，是放任水污染物外排、放任水污染后果的行为，被上诉人应当承担相应的被处罚责任；上诉人对被上诉人的上述行为，在查清事实、予以定性的基础上，作出处罚是依法履行水污染监管职责的行为。根据原环保部关于《水污染防治法》第二十二条有关“其他规避监管的方式排放水污染物”及相关法律责任适用问题的复函（环函[2008]308号）：“以下几种情形可以理解为属于‘采取其他规避监管的方式排放水污染物’:3.在雨污管道分离后利用雨水管道排放废水；4.其他擅自改变污水处理方式、不经法定排放口排放废水等规避监管的方式排放水污染物”。

上诉人雨污管网图显明，被上诉人生产过程中的循环冷却水与水膜除尘水均可通过雨水管网进入雨污分流池，经沉淀后排放这一事实；及其常州市金坛区环境监测站监测外排污水中化学需氧量浓度、总磷浓度均超出GB8978-1996《污水综合排放标准》中表4的一级标准限值的结果表明，被上诉人存在水污染物超标外排的违法行为，被上诉人水污染物外排的行为符合《水污染防治法》第二十二条第二款规定的“采取其他规避监管的方式排放水污染物”违法行为构成要件。被上诉人据此对被上诉人予以处罚事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确。

综上，上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律、法规不当，认定错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

一、撤销江苏省溧阳市人民法院作出的（2018）苏0481行初78号行政判决；

二、驳回常州市金坛某陶粒制品有限公司的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由常州市金坛某陶粒制品有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长：王伟庆

审判员：谢唯立

审判员：王 莹

二Ｏ一九年五月十七日

书记员：朱羲玲