谁在为“两高”项目开绿灯？一一第二轮第三批中央生态环保督察典型案例剖析

4月，第二轮第三批中央生态环境保护督察进驻全国8个省（自治区），督察组把严格控制“两高”项目（高耗能、高排放项目）盲目上马以及去产能“回头看”落实情况，作为督察关注的重点内容之一。

在督察过程中，督察组在不少地方都发现了“两高”项目违规上马、监管不力等问题，并对一批典型案例进行了通报。在“十四五”开局之年，如何加大力度遏制、监管“两高”项目盲目发展，值得关注。

政策执行出现偏差

未达到“十三五”能耗控制目标

督察发现，部分地方不仅突破了“十三五”期间能耗总量控制目标，而且违反国家产业政策，加大投入，新建“两高”项目，给“十四五”能耗总量控制带来严峻挑战。

有的地方未严格落实国家目标任务，在减污降碳方面与中央要求存在明显差距，旧账未了又添新账。

按照国家要求，辽宁省 “十三五”期间单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放量应比2015年分别下降15%和18%。然而，辽宁省“十三五”前四年，两项任务却分别只下降了9.49%和8.62%，辽阳市、营口市能耗强度指标分别较2015年还上升了12.47%、6.3%，均分别超出增量控制目标150余万吨标准煤。

《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》明确提出，重点区域要加大独立焦化企业淘汰力度，京津冀及周边地区实施“以钢定焦”，力争2020年炼焦产能与钢铁产能比达到0.4左右。但是截至2020年底，河南省安阳市焦钢比却为0.58，高出国家要求的标准近一半。据了解，近年来，安阳市环境空气质量在全国168个重点城市中一直排名靠后，2020年排名位列倒数第一。

有的地方虽然出台了“十三五”节能减排和煤炭消费减量替代方案，但在实际工作中并没有落实到位。

安徽省淮北市连续在2018、2019年未完成《安徽省煤炭消费减量替代工作方案（2018-2020年）》要求的煤炭消费减量年度目标，煤炭消费总量较2015年不降反升。2019年，淮北空气质量考核位于安徽省倒数第一。

江西省九江市从2019年开始便突破“十三五”能耗控制目标，2020年有22个高耗能项目未落实能耗替代，全年消耗标准煤达到1464.92万吨，超过控制目标56.06万吨标准煤，没有落实《江西省“十三五”节能减排综合工作方案》相关要求。数据显示，2020年，九江市是江西省唯一一个未达到空气质量二级标准的地市。

由于一些地方在审批、监管等方面对“两高”项目开口子，没有紧盯“十三五”能耗控制目标，能源替代方案也如同一纸空文，导致中央的决策部署在地方没有得到很好的落实，其结果是能耗总量“节节爬升”、空气环境质量“步步后退”。

绿色转型发展动力不足

把“两高”项目作为GDP增长点

记者通过梳理通报的典型案例发现，一些地方依然存在盲目上马“两高”项目的现象，产业结构偏重的问题仍然突出，对实现碳达峰碳中和目标、推动经济社会全面绿色转型的紧迫性、重要性仍然缺乏清晰的认识。

辽宁省作为我国重要的老工业基地之一，能源结构偏重。尽管辽宁对准备上马的“两高”项目进行了大幅度压减，但2020年，辽宁省规模以上工业综合能源消费量以及六大高耗能行业综合能源消费量，均较2018年增长20%以上。

属于京津冀大气污染传输通道城市的安阳市也面临产业结构偏重的问题，第二产业中钢铁、焦化等“两高”行业占比高，全市冶金、建材、煤化工产业占规模以上工业的比重高达56.7%。

江西省的工业重镇和唯一通江达海的沿江港口城市——九江市，2019年煤炭占一次能源消费比例比2015年增长20个百分点，石油化工、钢铁有色、水泥建材、火力发电等重工业增加值占全市工业增加值的62.3%。且2020年又有22个高耗能项目未落实能耗替代，新增能耗167.22万吨标准煤。

从督察的情况来看，一些地方经济增长没有脱离高碳轨道，对“两高”项目具有较强的依赖性，主要以“两高”项目拉动GDP增长，没有从根本上、结构上摆脱粗放型发展模式，推进高质量发展存在诸多障碍和挑战。

履职不尽责，把关不严格

“党政同责、一岗双责”没有落实到位

披露出来的问题虽然都在企业身上，但是源头在于地方党委政府和相关部门思想认识、监督管理的不到位，导致一些项目一路绿灯违规上马，一些项目的违法违规行为没有得到严肃处理，有的甚至弄虚作假，以至于问题越来越突出。

按照国家要求，政府投资项目建设单位在报送项目可行性研究报告前、企业投资项目建设单位在开工建设前，均需取得节能审查机关出具的节能审查意见。但辽宁省各市上报的拟投产达产重点用能项目中有37个项目没有取得节能审查意见就擅自开工建设或建成投产。江西省九江市、山西省晋中市也存在多个高耗能项目未批先建的情况，部分项目已建成投运。

安阳市也不例外。安阳市政府向河南省政府报送了申请将安钢公司焦化产能指标留在本地、用于新建焦化产能替代的方案。在请示尚未获批的情况下，安阳市擅自转移焦化产能从而实现产能压减指标，并将其余焦化产能全部用于企业新建焦化产能指标。

同时，相关审批和监管部门对企业煤炭消费减量工作敷衍应付，对违规项目建设不予处罚或处罚不力，致使项目“带病建设”。

安徽省淮北市发改委提供的数据显示，2019年全市煤炭消费总量比2015年增加了9.53万吨，但据督察组测算，实际增量却为236.8万吨。

九江市濂溪区发改委虽然对违法企业做出了责令停建整改的通知，但相关处罚文件一直未按要求送达企业；九江市德安县发改委不仅未按要求报请本级政府责令企业停止违法建设，反而积极为企业协调省市相关部门推动审批流程。

此外，山西省晋中市焦化项目未依法依规严格落实建设项目水资源论证、环境影响评价和节能评估审查等要求，在水资源严重匮乏情况下，地方相关部门监督管理工作也不到位，导致企业违规取水、超量取水问题突出，没有落实以水定产要求。

一些地方的监管部门在对企业的违法行为简单做出处罚通知后就认为履职完毕，对项目依旧存在的违法建设行为听之任之；更有甚者，完全放弃了自己的职责，为违法企业撑起了“保护伞”，表面上看是服务，实质上是失职。

今年以来，中央不断释放坚决遏制“两高”项目盲目发展的信号。

“十四五”规划纲要指出，要大力发展绿色经济，坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展，推动绿色转型实现积极发展。同时，明确了“十四五”时期要完成的具体指标，即单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低13.5%、18%，主要污染物排放总量持续减少。

4月30日下午，中共中央政治局就新形势下加强我国生态文明建设进行第二十九次集体学习，习近平总书记强调，不符合要求的高耗能、高排放项目要坚决拿下来。

近日，生态环境部组织起草了《关于加强高耗能、高排放项目生态环境源头防控的指导意见（征求意见稿）》，提出要严把新建、改建、扩建“两高”项目的环境准入关，率先对“两高”项目开展碳排放影响评价试点。

“十四五”是实现碳达峰碳中和的重要攻坚期、窗口期，各地要进一步提高思想认识，认清当前面临的严峻形势，认真落实中央决策部署，坚决遏制“两高”盲目发展，为推进经济社会发展全面绿色转型创造有利条件。